根据国家金融监管总局在今年上半年发布的《银行业金融机构法人名单》，截至2024年12月末，我国共有银行业金融机构法人4295家，其中农村商业银行1563家、农村合作银行23家、农村信用社458家，农信机构合计占比47.59%。这一类目前看在银行业占比近半的机构，在新中国成立初期的数量曾一度超过10万家，也是新中国成立以来唯一未曾间断过的金融机构。
70年，从10万家到4000余家，除了机构数量减少外，农信体系更经历了多轮围绕产权结构、组织形式、管理体制的探索与改革。
20世纪50年代-2000年：扩大自主权与恢复“三性”探索
农信社在中国的历史可以回溯到1923年，首家农信社在河北香河成立。在新中国成立后，农信系统的发展则是从20世纪50年代开始的。
1951年，中国人民银行召开的第一次全国农村金融工作会议提出，开展信用合作工作，重点试办农村信用合作社组织。三年后的1954年，这类组织的名称被统一规范为“信用合作社”。根据公开信息，到1956年底，全国共有10.3万个农村信用社。在此后的20多年里，被定性为“集体所有制金融组织”的农村信用社没有经营自主权。
事实上，1979年恢复建立的农行仍被部署了“统一管理支农资金，集中办理农村信贷”“领导农村信用社，发展农村金融事业”的任务。次年，农行开始推进扩大信用社业务经营自主权的改革试点。1982年，农行进一步细化了信用社管理体制改革内容，包括恢复“三性”（即组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性），开展独立经营；此外，农行和信用社在支农方面的重点也被区分开。
上述管理体制改革内容在1984年由国务院批转；同年，中共中央要求，把信用社真正办成群众性的合作金融组织。为实现这样的改革目标，中共中央、国务院在1985年从民主管理、业务指标下达、财务运行机制等方面给予规定；还在此基础上提出建立“信用社县联社”，其任务是在全县范围内调剂信用社资金余缺和盈亏、检查信用社执行政策方针情况等。到1996年，《国务院关于农村金融体制改革的决定》正式要求农信社与农业银行脱离行政隶属关系，信用社业务管理由县联社承担；同时明确，“按合作制原则重新规范农村信用社”，将农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。依据1997年中国人民银行制定的《农村信用合作社管理规定》，农村信用社对本社社员的贷款不得低于贷款总额的50%；其贷款应优先满足种养业和农户生产资金需要。
从今天的视角看，这一阶段改革下来，县联社建立、农信社经营自主权得以扩大都对农信系统发展有重要意义；同时，合作制基因也在这一阶段深植于农信体系。
经营自主权增强的同时，由于在与农行脱钩时承接了较多的历史包袱，加之其较普遍存在的法人治理结构不完善、经营机制和内控制度不健全问题，信用社经营不善甚至亏损情况大面积出现。根据当时的统计和报道，信用社在1997-1999连续3年出现亏损增加局面；2001年底，全国信用社不良贷款率为44%，当年有46%的信用社亏损，有58%的信用社已资不抵债。这种状况下，农村信用社的农村金融服务能力必然降低，改革势在必行。
2000年—2018年：产权架构、组织形式、管理体制协同改革
此轮农信社改革试点工作率先在江苏开展。2001年，江苏将信用社以县（市）为单位合并为一个法人，成立了江苏省农村信用联社；同时，辖内张家港、常熟和江阴的农村信用社成为首批组建农村商业银行的试点单位。
在江苏改革试点的基础上，2003年国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》（以下简称《试点方案》）在开启了新一轮农村信用社改革8省市试点工作的同时，也搭建起沿用至今的涵盖产权制度、组织形式和管理体制的体系框架。
《试点方案》明确要重点解决好两个问题，一是以法人为单位改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。
为解决第一个问题，根据经营情况和所服务辖区特征差异等，《试点方案》给出进行股份制改造、实行股份合作制和完善合作制共3种选择；并匹配了组建股份制银行机构、县（市）联社统一法人、继续实行县乡两级法人以及降格、合并甚至撤销的组织形式及组建条件。在此基础上，试点方案对所有机构提出了共同的3点要求：一是在做好清产核资工作基础上扩大入股范围，调整股权结构，广泛吸收辖内农民、个体工商户和其他各类经济组织入股；二是按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制；三是坚持服务“三农”的经营方向，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民，即使是实行了股份制改造的机构也要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农。
同时，接过信用社管理工作的省级政府有4方面主要职责。在帮助信用社清收旧贷、打击逃废债、建立良好信用环境的基础上，省级政府需要督促信用社贯彻执行国家金融方针政策，引导其坚持为“三农”服务的经营宗旨；指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；以及统一组织有关部门防范和处置辖内信用社金融风险。为坚持政企分开原则，《试点方案》提出，省级政府可成立省级联社或其他形式的省级管理机构，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能；相对应的，省级政府“不干预信用社的具体业务和经营活动”“不把对信用社的管理权下放给地(市)和县、乡政府”。
原银监会在2003年出台的《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》对省联社性质、机构设立、股权设置、组织结构、基本职能等进行了更具体的规定，其中指出，省联社是由所在省（区、市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理。这意味着，省联社的建立同样在较大程度上遵从了合作制原则。
2004年，上述改革试点被推向全国。随着2007年海南参加到农信社改革中并成立海南省联社，全国除西藏以外的30个省（区、市）均已组织开展深化农村信用社改革试点工作。根据那几年的《中国农村金融服务报告》，2002年-2007年，两级法人体制的农村信用社数量从2356家减少至460家，对应的是以县为单位统一法人的农村信用社数量从不到100家快速增至1818家，改制为农村合作银行和农村商业银行分别有113家和14家。不过很快，以股份制为主导的农信社产权改革特征显现出来。综观当时的情况，监管和市场力量共同推动了这一变化。原银监会在2006年明确提出要加快实施农村信用社股份制改造；同时，由于更多企业法人和其他经济组织入股农信机构，即使是在农村合作金融机构（包括农村合作银行和以县为单位统一法人的农村信用社）中，也出现投资股占比快速增加、体现合作金融性质的资格股份额减少的现象；此外，经济增长加快、城镇化趋势形成等社会背景更驱动农信机构扩大规模、发展多元业务。
截至2018年末，全国农商银行已有1427家，占农信机构法人数量的63%，农村合作银行和农村信用社分别减少到30家和812家。
2018年至今：省联社成农信社改革新焦点
2018年中央一号文件提出，“要推动农村信用社省联社改革，保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定”。
如今正在经历的又一轮农信社改革，前期探讨的是构建何种农信体系治理架构。从管理体制角度看，省联社与农信社之间自上而下行政管理与自下而上股权关系之间是否存在矛盾，及其是否为导致农信系统治理不完善的根源性问题，被越来越多地提及和讨论；从更微观的小法人治理角度，股权结构是否合理、股东资质是否合规受到监管部门关注。自2018年起，原银保监会开展了为期3年的农合机构股东股权专项排查整治工作。排查结果显示，农村中小银行的股东股权问题集中反映为股东资质不合格、入股资金来源不合规、超比例超数量持有股权、违规开展关联交易等。
也是在那几年，金融监管趋严，加之经济增速放缓和结构调整，让之前因过度追求盈利和资产规模扩张而发展较多资金业务、项目贷款业务的农信机构风险快速暴露。2019年第四季度央行评级结果显示，农合机构（农商银行、农信社、农合行）风险较高，3类农合机构高风险机构数量分别为178家、189家和11家，相应资产占中小银行总资产分别为3.05%、1.83%、0.14%；同时，各地区风险状况差异较大，也是一直以来的特征。
到目前为止，半数省联社改革方案被确定下来，已有部分省级农信机构新设完成。除了浙江以省联社为基础采取“下参上”方式设立浙江农商联合银行之外，一半以上省份采取“上参下”组建农商联合银行方式，辽宁、海南、河南、内蒙古、新疆等省区则采取统一法人设立省级农商银行的改革方式。其中，“下参上”的省联社改革方式被认为是改动最小的模式；而“上参下”和省级统一法人改革，则都有从股权和治理架构角度推动农信社改革的特性。记者在采访本轮农信社改革时发现，以“一省一策”改革原则为指导，借省级农信机构组建契机和政策红利，各省也在探索推动对县市农信机构的股权结构调整、资本补充和风险化解。不过目前看来，这一实际过程推进缓慢。
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